首页 资讯 关注 政府 旅游 资源 趋势 图片 视频

资源

旗下栏目: 土地 楼宇 厂房 产业园

中国的土地制度问题

作者: yun00014 发布时间: Oct 13, 2018 6:02:02 PM
摘要: 中国模式的独特性在于独特的政治经济结构下政府发挥作用的方式和手段。独特制度特的地方又在于,推动中国过去30多年发展的力量中,土地制度安排和变迁既是政府掌控发展主导权的主要工具,也是实现增长的主要工具。要理解中国模式就必须清楚以下为四个阶段。

      中国模式的独特性在于独特的政治经济结构下政府发挥作用的方式和手段。独特制度特的地方又在于,推动中国过去30多年发展的力量中,土地制度安排和变迁既是政府掌控发展主导权的主要工具,也是实现增长的主要工具。要理解中国模式就必须清楚以下为四个阶段。

以地谋发展与园区工业化阶段

      园区工业化的初衷是想让外资落地,实际上使各级政府找到了以土地主导发展权的方式,各类园区兴起,成为中国工业化的主导模式。园区工业化使政府重新掌握发展主导权,成为经济活动的主要参与者。这一模式的实质是以土地谋发展,政府通过土地招商引资,以及依靠土地的出让和融资开展基础设施建设,营造投资环境。为了支持以地谋发展,这一时期的土地管理一方面以保护耕地为目的提供合法性,另一方面以土地宽供应和“睁眼闭眼管土地”为保发展保驾护航。保发展的主要手段是通过土地的宽供应保障工业化,同时压低工业地价弥补土地资源禀赋劣势对工业化的掣肘。

      园区工业化模式下的土地低价招商引资和以此营造的良好投资环境,使中国在全球产业转移中成为赢家,促进了世界制造工厂的形成。但是另一方面,以土地招商引资的竞相压价,造成了土地价格扭曲和土地浪费。只有部分地方政府成为赢家,大多数地方的园区造成了政府负担,难以形成成本收益平衡。园区之间以及区域之间绩效差别极大,东部沿海地区的园区和中西部的园区之间分化严重。

农村土地改革与乡村转型阶段

      首先,从政治经济的逻辑来讲,80年代的土地改革是由于计划经济和集体化的失败,使这场唯一一次政府不以掌控发展主导权促进增长的改革得以发生。通过农村改革和对农民经济权利的开放,使农村经济活力得以释放。

      其次,这场改革不仅通过农地改革推动了农业转型,而且通过农村土地进入非农市场的改革开启了农民参与工业化城市化的历史进程。中国从乡土中国转变为城乡中国,以土地为核心的农村改革对中国结构转型的贡献居功至伟。

      从对农业转型的作用来看,80年代的农地改革通过重构农村产权结构,保留集体所有制,做实农户的土地使用权、收益权和转让权,形成了新的国家集体和农民土地利益格局,保障了农民的主体地位。

      在此制度安排下,国家在不控制农民发展主导权的情况下,实现了国家的粮食安全和结构转变中的食品价格稳定;促进了人口和土地的分离,农民得以离土出乡,实现了乡土中国向城乡中国的转型;为农业持续转型提供了制度基础,农作物用工大大减少,各类农业机械的投入大大增加,农业发展动能从人力向机械转换,农业发展方式从以土地生产率为主转向提高劳动生产率为主。

以地生财与快速城市化阶段

      以土地招商引资和营造投资环境的园区工业化,使政府之手重新掌握经济发展主导权,但是也造成政府巨大的财政和债务负担。解困的办法还是土地,不同的是实行土地政策和与房地产和城市化的联动。这一时期国家启动了住房商品化改革,城市化带来服务业快速发展,土地政策的策应是允许商品住宅用地及商业、旅游等经营性用地的“招拍挂”出让,政府这一联动中获取土地价值大幅上升的收益。

      全国招标拍卖挂牌出让面积占全部出让土地面积比重为7.3%,到了2014 年,这个比重已经达到92.5 %。土地资本化使土地出让收入井喷式增长,地方政府对土地出让的依赖性大大上升,不同行政等级的城市在土地出让收入最大化的动力之下,纷纷扩张。

      政府不仅获得了土地出让的巨额增值收益,从单纯的工业用地谋发展困局中解困,而且掌握了城市化的主导权。客观讲,在这一阶段,政府土地利益最大化的目的还是在谋发展,政府的土地帐换算仍然是以土地价值升值来偿还基础设施投资和发展计划安排。它一方面以产业发展和人气聚集来推动房地产市场,换取更高的土地出让收入;另一方面坚持以新还旧得到金融机构贷款,以土地价值的增值为基础发展公共投入。多数地方政府和城市政府对于以土地为媒介的负债还是小心翼翼的。

以地融资与土地资产泡沫化阶段

      进入以地融资发展模式以后,政府对土地的依赖变成对土地融资的依赖。这个时候政府已经不关心我卖地多少钱去还旧债,政府主要关心的是能抵押多少资金。另外在实体经济利润下滑的情况下,实体企业基本上靠租地和厂房实现整个资金的配套,银行资金只能脱实流向房地产和政府型项目。房地产上涨以后住宅资产成为居民资产增值的主要手段,这又加剧了居民将资金投向不动产以求保值增值。同时,住房金融信贷政策的过度宽松、全社会流动性过剩,进一步刺激了投资和投机性的需求,共同推高了房价过高过快上涨。经济发展的各个链条被套在土地上,成为土地依赖性社会。

      如何摆脱土地依赖性社会,刘守英认为,出路仍然在于土地制度改革。首先,必须认识到土地拉不快增长的事实,在整个经济增长下滑以后,增加土地的供应量并没有抬高 GDP增速;第二,要通过改变土地结构推动结构改革,包括降低工业用地和政府基础设施、公共用地的占比来提升房地产的土地供应;第三,通过国有土地资产改革,化解高土地杠杆率带来的资产泡沫;四是要加强对土地-住房与货币之间的关系研究。此外,还要支持城乡融合的土地改革。

      中国目前已经从单向城市化向城乡互动转变,土地制度就是城乡融合与互动的最大障碍。下一轮结构转型需要农业转型继续来支持,土地改革一要适应农业转型;二要通过宅基地制度改革推动乡村活化;同时加强土地市场化改革支持城乡融合;通过土地供应方式与增值分配改革促进城市转型。

责任编辑: yun00014
分享按钮
首页 | 资讯 | 关注 | 政府 | 旅游 | 资源 | 趋势 | 图片 | 视频

Copyright © 2018 招商门户网站 版权所有    技术支持:深圳小燕子国际科技发展有限公司 粤ICP备14024298号-1